El pasado 2 de noviembre, el presidente de la Junta de Castilla y León, Alfonso Fernández Mañueco, anunció la intención del Gobierno autonómico de presentar recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Amnistía, una vez que ésta fuera aprobada por el Congreso de los Diputados. Este procedimiento se inició en un Consejo de Gobierno extraordinario celebrado el 4 de noviembre, en el que se encomendó a la Consejería de la Presidencia la elaboración de la correspondiente propuesta. Castilla y León se convertía, así, en la primera comunidad autónoma en anunciar esta respuesta jurídica, y abrió un camino que seguirían otras comunidades autónomas, y, más recientemente, el Tribunal Supremo.
El 30 de mayo la Cámara Baja aprobó dicha ley, el 10 de junio fue publicada en el Boletín Oficial del Estado, y hoy, tras un exhaustivo trabajo de los Servicios Jurídicos de la Junta de Castilla y León, y visto el Dictamen favorable del Consejo Consultivo, el Consejo de Gobierno ha autorizado definitivamente la interposición de este recurso, que se presentará y materializará en todo caso ante el Tribunal Constitucional por los letrados autonómicos antes del 11 de septiembre, fecha tope para su interposición.
El amplio y detallado Acuerdo adoptado por la Junta —más de 20 folios— se estructura en cuatro grandes bloques. En el primero de ellos, se acredita la legitimación de la Comunidad de Castilla y León para proceder a esta impugnación. Tras este punto, se recoge una crítica jurídica al texto legal en su conjunto respecto a la aplicación de la figura jurídica de la amnistía, por no estar como tal prevista en la Constitución, y a la utilización de un modelo de ley conocido como ‘ley singular’ a unos supuestos de hecho en los que no tiene encaje, con una errónea apreciación de las circunstancias de interés social que dicen perseguirse. Una vez hechas estas observaciones generales, el documento continúa con la impugnación de previsiones concretas de la ley en algunos de sus preceptos, y concluye con la impugnación de sus disposiciones, que también infringirían de forma concreta la Constitución.
Respecto a la legitimación de la Comunidad de Castilla y León para la impugnación de la ley, la esfera de la autonomía de la Comunidad, de forma general, se extiende objetivamente al ámbito de sus intereses peculiares que puedan verse afectados por la regulación estatal de una materia; pero, más allá del objetivo de la preservación de su ámbito competencial en sentido estricto, debe incluir también el interés en depurar el ordenamiento jurídico buscando la invalidación de una norma que pueda ser inconstitucional, y que podrá fundamentarse en previsiones constitucionales no simplemente delimitadoras de una competencia.
Además, de forma más concreta, la Junta de Castilla y León se considera legitimada para dar este paso al entender que la Ley de Amnistía quiebra, de forma arbitraria e interesada, el ‘principio de igualdad’ establecido en el artículo 14 de la Constitución como derecho fundamental de los españoles, y, por tanto, de los castellanos y leoneses. De forma particular, el Gobierno autonómico considera vulnerado el artículo 139 de la carta magna, que establece la ‘igualdad territorial’, al disponer que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
En este sentido, se consideran vulnerados los derechos de las personas físicas o jurídicas de Castilla y León que residen o trabajan en Cataluña, y que se ven afectados por la Ley de Amnistía. En dicha comunidad autónoma, existe en la actualidad una Federación de Casas de Castilla y León, además de diez casas regionales y una entidad cultural castellana y leonesa.
La Ley de Amnistía tiene implicaciones en la responsabilidad civil por daños derivada de las acciones delictivas que pudieron sufrir estos ciudadanos castellanos y leoneses, y que ahora el Estado pretende amnistiar.
También están afectados, por el mismo motivo, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que allí actuaron, algunos de ellos procedentes de Castilla y León.
CUESTIONES GENERALES
Al regular la ley una figura que no existe en la Constitución, la amnistía, se vulneran determinados derechos y principios fundamentales, que son esenciales.
El recurso de inconstitucionalidad desarrolla de qué manera la Ley de Amnistía quiebra el ‘estado de derecho’ recogido en el artículo 1.1 de la Constitución. Es importante entender que la Constitución es un instrumento flexible, interpretable y que permite diversas opciones, pero no es un instrumento completamente abierto, movible y sin límites, en función de las necesidades del legislador: hay un mandato constitucional dirigido a todos los poderes públicos, que en el momento en que se interpreta de forma interesada, lleva a la quiebra del estado de derecho.
En este sentido, la Ley de Amnistía supone el incumplimiento del mandato constitucional, dirigido también a las Cortes Generales, de someterse a la propia Constitución: ninguna referencia existe en la Constitución que atribuya a las Cortes Generales la competencia para legislar la amnistía, una medida cuyo interés excepcional no se refleja en las diferentes composiciones que pueda tener esta cámara a lo largo de las sucesivas legislaturas. Las Cortes actuales no pueden, por tanto, colocarse en el mismo plano que el Poder Constituyente que creó la propia Constitución, realizando actos propios de este, como sucede en este caso.
La ley vulnera el ‘principio democrático’, también previsto en el artículo 1.1 del texto constitucional. No existe, como mantiene la ley, un principio democrático fuera de la Constitución, porque es la propia Constitución la que establece, protege y garantiza dicho principio. En este sentido, el Tribunal Constitucional ya ha rechazado, en multitud de sentencias, la posibilidad de que todo aquello que no aparezca en la Constitución esté permitido. Tal es el caso de la amnistía, un instrumento jurídico inexistente y que, por tanto, no se puede regular. Es más, en el artículo 81 del texto constitucional, no existe ninguna previsión de que la amnistía pueda estar sujeta a la aprobación de una norma con rango de Ley Orgánica. Del mismo modo, el artículo 62 de la Constitución prohíbe expresamente que la ley autorice indultos generales, que es lo que precisamente hace la Ley de Amnistía cuando, además de perdonar la pena de forma general, da por no cometido el delito, por lo que la Ley de Amnistía está, presuntamente, incurriendo en un fraude de ley.
Además, el texto legal vulnera el ‘principio de jerarquía normativa’. Lo que en realidad se está produciendo con la ley es una reforma constitucional encubierta. Por tanto, al pretender emprender una reforma constitucional a través de una Ley Orgánica, se está vulnerando este principio recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, en virtud del cual la Constitución es la que manda sobre todas las demás normas. La Constitución no es un mero instrumento programático, sino una verdadera norma jurídica.
La Ley de Amnistía también rompe con el ‘principio de separación de poderes’: deslegitima al poder legislativo del que emanaron las leyes aplicables a los delitos cometidos, incurre en una injerencia en las competencias del poder judicial recogidas en los artículos 117 y 118 de la Constitución que juzgó aquellos casos, e impide la ejecución de actos y procedimientos administrativos ya adoptados por parte del poder ejecutivo.
Dicha ley vulnera la ‘libertad ideológica’, contemplada en el artículo 16 de la Constitución, al aplicar la amnistía solamente a ciertas personas y por ciertas causas, y al producir una discriminación entre ciudadanos que poseen una ideología y para los que se suspende la aplicación del Código Penal, y los que poseen otra distinta, para los que la ley penal sigue siendo de obligado cumplimiento. El contenido de la ley se encamina a favorecer discriminatoriamente a unos ciudadanos concretos, bajo la necesidad de contar con el apoyo parlamentario de determinados diputados para lograr la investidura de la Presidencia del Gobierno.
Para las víctimas de la violencia física y moral que llevó aparejado el proceso independentista, la Ley de Amnistía suprime el ‘derecho a la integridad física y moral’ reconocido en el artículo 15, así como los ‘derechos a la libertad y a la seguridad’ recogidos en el artículo 17, y el ‘derecho a la tutela judicial efectiva’ reconocido en el artículo 24, al impedir el cumplimiento de los fallos judiciales.
Por último, en el apartado de cuestiones generales que afectan a todo el texto legal, resulta llamativo que la Ley de Amnistía se defina a sí misma como una ley singular, es decir, circunscrita a casos excepcionales y extraordinariamente complejos que no son remediables por la Administración a través de los instrumentos reglamentarios y ejecutivos ordinarios.
Sin embargo, en realidad, no concurre la excepcionalidad, ya que ha quedado suficientemente demostrado que la aplicación de los instrumentos ordinarios legales, reglamentarios y administrativos para el transcurrir de la vida diaria de los catalanes están siendo eficaces y garantizan la paz social, la libertad y el ejercicio efectivo de sus derechos.
En este sentido, la Junta no considera que la situación de conflictividad vivida entonces en Cataluña, habiendo sido importante, pueda calificarse de extraordinaria, y más si se compara con el intento de golpe de estado en 1981 para subvertir la forma del Estado español, o con los innumerables atentados terroristas de ETA contra el sistema democrático, que provocaron más de 900 asesinatos. Estas situaciones no conllevaron, ni siquiera en un planteamiento teórico, la concesión de una amnistía, en el entendimiento general de que los cauces e instrumentos normales y ordinarios del Estado eran suficientes para luchar contra estos intentos de desestabilizar el sistema, como de hecho se ha demostrado con el paso del tiempo.
Muy al contrario, ha quedado probado que la aprobación de la Ley de Amnistía no solo no ha pacificado la convivencia en Cataluña, sino que ha generado una conflictividad social e institucional en todo el conjunto del Estado sin precedentes en la etapa constitucional, como ha remarcado al respecto la Comisión de Venecia en su punto 127.
Cuestiones particulares
Dentro de las cuestiones que afectan a determinados artículos o disposiciones de la norma, llama la atención cómo la Ley de Amnistía no consigue describir, en su artículo 1, la delimitación de los delitos objeto de aplicación de la ley, y tampoco el marco temporal, o la intencionalidad de los autores y cooperadores, lo que resulta contrario al ‘principio de seguridad jurídica’, reconocido, de nuevo, en el artículo 9.3 de la Constitución. Tampoco contempla la necesidad de que dichos autores muestren arrepentimiento o compromiso de no volver a cometer tales hechos, abriendo la puerta, de hecho, a la posibilidad de amnistiar delitos futuros, lo cual va en contra de los estándares internacionales, como ya advirtió la Comisión de Venecia en su dictamen del mes de marzo de este año, en calidad de órgano consultivo del Consejo de Europa.
Por otro lado, el artículo 2 de la ley supone un quebranto de los compromisos adquiridos por el Estado Español a través del Tratado de la Unión Europea, vulnerando el artículo 96 de la Constitución, que establece que los tratados internacionales formarán parte del ordenamiento interno español.
Esto es así por dos motivos. En primer lugar, porque la ley contempla la amnistía a los delitos de malversación que no hayan supuesto un enriquecimiento propio, vulnerando así la Directiva 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, que pretende garantizar que no haya ámbitos de impunidad para este delito en los Estados miembros. Por otro lado, también se contempla la amnistía a ciertos delitos de terrorismo, en función de sus consecuencias y del grado de violación a los derechos humamos, vulnerando en este caso la Directiva 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, y el propio Código Penal español.
En este sentido, la Junta de Castilla y León considera que no existe un terrorismo que viole los derechos humanos y otro que no lo haga. Lo que existen son diversas conductas tipificadas como delitos terroristas que pueden tener diferentes resultados, lo cual tendrá su reflejo en la proporcionalidad de la pena impuesta para cada uno de ellos.
Además, debe tenerse en cuenta que la Ley de Amnistía deja sin efecto los procesos de cooperación jurídica europea e internacional, afectando a la orden de detención europea, cuya autoridad emisora es el juez nacional que, en este caso, actúa como juez europeo observando el Derecho comunitario, por lo que el Estado español no puede arrogarse competencias en este sentido.
Siguiendo con el articulado de la ley, resulta inaudito que el artículo 4 del texto imponga que los tribunales deban dictar, de oficio, medidas cautelares con el objetivo de anticipar los efectos que deberían producirse una vez dictada la sentencia y aplicada la Ley de Amnistía, vulnerando, de nuevo, la separación de poderes y el artículo 55 de la Constitución, que prevé la necesaria intervención del juez a la hora de suspender la puesta a disposición judicial de los detenidos. Con esta ley, por tanto, se vulnera la autoridad judicial a la hora de decidir sobre este proceso.
Por último, y dada la teórica naturaleza singular de esta ley, que ella misma se arroga, el texto cae en una contradicción en sus disposiciones finales primera y segunda, en las que se contemplan modificaciones de dos leyes orgánicas, la del Código Penal y la del Tribunal de Cuentas, lo cual no puede hacer una ley singular por su carácter delimitado y exclusivo, tal y como ha manifestado el Tribunal Constitucional en otras ocasiones.
Por todos estos motivos, los Servicios Jurídicos de la Junta de Castilla y León presentarán un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, confiando en la fuerza de los argumentos esgrimidos y en el funcionamiento del estado de derecho.
